Содержание:

1. Введение.
2. Специфические особенности местных бюджетов Беларуси.
3. Законодательные проблемы с местными бюджетами Беларуси.
4. Системные нарушения принципов формирования местных бюджетов органами власти.
5. Заключение.

Введение

Данный документ анализирует особенности формирования, доступности и прозрачности местных бюджетов Беларуси для обычного избирателя с точки зрения разных аспектов, в том числе законодательного и особенно практикоприменительного. Данный анализ будет интересен организациям аналитическим, либо интересующимся и (или) работающим в сфере демократической трансформации Беларуси ненасильственным путем, а также организациям и гражданам, занимающимся вопросами реформы местного самоуправления.

В Беларуси ежегодно принимаются и реализовываются бюджеты четырёх уровней:

— Республиканский бюджет;

— Областные бюджеты (их 7: 6 областей + бюджет г. Минска);

— Местные бюджеты (базового уровня);

— Местные бюджеты (первичного уровня).

Надо пояснить, что республиканский бюджет – самостоятельная единица, не включающая в себя остальные бюджеты. Есть ещё понятие консолидированного бюджета – это республиканский бюджет + остальные бюджеты (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами). Но это понятие используется редко.

Бюджеты базового уровня состоят из:

— бюджетов городов областного подчинения (10);

— районных бюджетов (118).

Бюджеты первичного уровня включают в себя:

— бюджеты городов районного подчинения (14);

— бюджеты поселковых советов (25);

— бюджеты сельских советов (1180).

Глава 1. Специфические особенности местных бюджетов Беларуси:

• В местный бюджет закладываются планы, на сколько нужно оштрафовать местных жителей за год.

В каждом местном бюджете существует статья доходов «Штрафы и удержания» (Приложение 1 к решению местного Совета депутатов). Определённый уровень доходов по ней закладывается на каждый год – получается, что местный исполком заранее готовит определённый план по штрафам (не менее), независимо от того, насколько законопослушными будут в этом году граждане и организации на его территории.

Это приводит к тому, что государственные органы, выполняя план поступления штрафов в местный бюджет, начинают штрафовать всех подряд, вне зависимости – совершил человек/фирма/организация какое-то правонарушение или нет. Процедура же обжалования штрафа громоздкая, требует больших дополнительных денежных и временных ресурсов (например, написание жалобы адвокатом стоит 100 евро, а это примерно равно месячной пенсии в Беларуси, а на обжалование уходит от полугода и больше), в условиях зависимых судов с практической невозможностью выиграть у государства, т.е. по сути рядовому гражданину недоступна.

• Нижестоящие местные Советы могут запрашивать дополнительные деньги из вышестоящих местных бюджетов и этим активно пользуются.

Бюджет любого масштаба представляет собой равновесную систему, доходная и расходная части в идеале должны быть примерно равны друг другу, но бюджеты уровнем ниже республиканского могут исправлять дисбаланс доходов и расходов за счёт вышестоящего бюджета. Происходит это путем межбюджетных трансфертов – запрос на такие трансферты закладывается в местный бюджет при его формировании. В дальнейшем в соответствии с указанными цифрами происходит перечисление денег из вышестоящего бюджета в нижестоящий.

Т.е. базовые и первичные бюджеты активно пользуются возможностью запросить деньги у вышестоящего бюджета для компенсации дефицита – превышения расходов над доходами. Ну и, конечно, на состояние конкретных местных бюджетов очень сильно влияет экономическое состояние региона. Причина в том, что региону, имеющему на своей территории крупные прибыльные предприятия, сложнее обосновать необходимость получения бюджетных трансфертов, а значит, региону экономически не выгодно иметь на своей территории крупные прибыльные предприятия.

• Размер местного бюджета в значительной степени зависит не от количества и качества частного бизнеса, а от количества бюджетных государственных организаций.

«Бюджетные организации» – это государственные организации, которые целиком и полностью финансируются из государственного бюджета.

Поскольку при формировании бюджетов местная власть не ставит себе никаких целей и не пытается решать никакие проблемы, то основная категория получателей бюджетных средств – бюджетные организации. Для них использование бюджетных средств предусматривает особые обязательства, условия, способы контроля.

Соответственно, местным Советам финансово выгодно увеличивать количество бюджетных государственных организаций, но совсем нет мотивации развивать у себя частный бизнес.

Получается, размер местного бюджета зависит не от наличия или отсутствия на его территории крупных (средних, мелких) налогоплательщиков, а от числа получателей бюджетных средств. При этом вся бюджетная деятельность ориентирована на достижение социальных нормативов, однако оценка результатов производится не местным населением, а представителями заинтересованных ведомств. В результате в Беларуси просто нет механизмов, с помощью которых жители конкретных населённых пунктов могут влиять на стандарты социального обеспечения.

 

• Вместо целей развития – взятые «с потолка» социальные стандарты, которые не обсуждались и не обсуждаются с населением.

Минимальные размеры местных бюджетов определяются на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, а также иных социальных нормативов. Сами эти нормативы – они именуются «Государственные социальные стандарты по обслуживанию населения республики» – периодически принимаются постановлением Совета Министров. На следующем этапе уже облисполкомы на основе утвержденной системы государственных социальных стандартов разрабатывают и утверждают перечень социальных стандартов по обслуживанию населения для административно-территориальных единиц с учетом их специфики и развития инфраструктуры.

Вот два примера социальных стандартов, подготовленных различными ведомствами: «Перечень государственных социальных стандартов по обслуживанию населения Бобруйска» (http://bobruisk.by/economics/standards/) и «Государственные социальные стандарты в области культуры по Оршанскому району на 13.10.2017 года» (http://orshalib.by/sotsialnye-standarty.html).

При формировании общего набора социальных стандартов Совет Министров использует цифры, предоставленные каждым из ведомств. Например, Министерство здравоохранения указывает свои нормативы по больничным койкам и лечащим врачам на 1000 человек населения, Министерство образования – по числу мест в школах, Министерство культуры – по числу сельских клубов и т.д. При этом каждое министерство использует собственные индикаторы обеспеченности граждан «подведомственными» ему социальными услугами. Эти индикаторы непубличные и закрытые. Определение того, насколько граждане этими услугами обеспечены, – также процесс внутриведомственный, непрозрачный, совершенно закрытый для общества. С гражданами стандарты социального обеспечения не обсуждаются. В результате образуются перекосы: например, в Слониме с населением 49 тыс. человек есть собственный Академический театр, тогда как в Орше с населением 115 тыс. человек вообще нет театров.

В местных бюджетах прописываются только расходы на достижение определенных социальных нормативов, но там не указываются конкретные цели развития города и другого населённого пункта.

• Из-за формирования местных бюджетов «сверху вниз», особенностей получения необходимого финансирования и отсутствия мотивации развивать свой местный бизнес, местные бюджеты по сути являются убыточными.

Т.е. локальная Беларусь работает себе в убыток и берет недостающее из республиканского бюджета.

Поскольку разные территориальные единицы имеют разную степень покрытия расходов из собственных средств, потому получают разные объёмы трансфертов из вышестоящих бюджетов. Во главе всей этой пирамидальной системы находится республиканский бюджет.

Через республиканский бюджет перераспределяются финансовые ресурсы между областями и городом Минском для выравнивания уровня их экономического и социального развития. Благодаря такому механизму перераспределения дефицитным может быть только республиканский бюджет, местные бюджеты являются бездефицитными (т.е. деньги есть всегда).

В 2017 году все шесть областных бюджетов были дотационными; имеющий тот же статус бюджет Минска был бездотационным. Из 118 районных бюджетов только 2 были бездотационными, а 116 — дотационными. Из 1180 бюджетов сельских советов 257 были бездотационными. Из 25 бюджетов поселковых советов 5 были бездотационными. Из 14 бюджетов городов районного подчинения 4 были бездотационными.

Получается, в большинстве случаев местные бюджеты изначально не могут полностью обеспечивать всех потребителей бюджетных средств на своей территории;

На 2017 год республиканский бюджет по расходам составил 16 739 090 345 рублей, из которых в консолидированные бюджеты областей и бюджет г. Минска были направлены дотации в сумме 2 275 786 776 рублей – то есть 13,6% (http://www.pravo.by/document/?guid=12551&p0=H11600431&p1=1). Это и есть те средства, которые прямиком ушли в местные бюджеты. Ещё значительные суммы были переданы регионам в виде целевых субвенций (например, на ликвидацию последствий катастрофы на ЧАЭС, по жилищным квотам, на развитие сельского хозяйства, на строительство инфраструктуры, газификацию населённых пунктов и т.д.). В общей сложности из расходов бюджета-2017 25% составили различные трансферты, дотации и субвенции местным бюджетам.

Глава 2. Законодательные проблемы с местными бюджетами Беларуси:

В Беларуси официально вся бюджетная деятельность регулируется единым законодательным документом – Бюджетным Кодексом, принятым в 2008 году (http://kodeksy.by/byudzhetnyy-kodeks), но на практике есть секретные (закрытые) постановления Министерства финансов, которые в Бюджетный Кодекс не включены.

Согласно Бюджетного Кодекса решения по формированию местных бюджетов принимают местные Советы. Такие решения действуют один год, до исполнения бюджетов. Принятию местного бюджета предшествует составление его проекта, которым занимаются экономисты соответствующего исполкома. Так картинка выглядит для постороннего человека, не сильно вникающего в детали вопросов с местными бюджетами.

2.1. Проблемы в Бюджетном Кодексе:

— Отсутствует отдельный блок в кодексе, посвященный местным бюджетам.

Вопросы местных бюджетов не идут одним чётким блоком, а «размазаны» по главам 15 (статьи 83-87), 17 (статьи 92-94), 18 (статьи 95-97), 19 (статьи 98-100), 20 (статьи 101-105), 24 (статьи 117-124). Т.е. информация в Бюджетном Кодексе не структурирована: для того, чтобы что-то найти, выбрать и свести воедино – его нужно прочитать целиком.

— Отсутствует единый проект (шаблон) местного бюджета.

В Главе 17: «Составление проектов местных бюджетов» отсутствует сам «проект местного бюджета» и не указан никакой порядок его составления. Есть только показатели в статье 93 «Показатели, утверждаемые решением местного Совета депутатов о бюджете на очередной финансовый год», которые носят технический абстрактный характер и никак не могут помочь в составлении проекта местного бюджета.

— Фактически отсутствует порядок и сроки составления местных бюджетов.

В статье 94 «Порядок и сроки составления проектов местных бюджетов». Она очень объёмная, но удивительным образом – ни о чём. Не указаны дедлайны и сроки составления бюджетов (за исключением того, что все бюджеты – на один год), не указан порядок составления бюджетов.

— Отсутствует информация о механизмах влияния граждан на формирование бюджета, в том числе что бюджеты должны каким-то образом обсуждаться с общественностью.

— Отсутствует информация о том, как должен выглядеть отчет об исполнении местных бюджетов.

Статья 124 «Отчёты об исполнении местных бюджетов» Бюджетного Кодекса не содержит вообще никакой информации о том, как именно должен выглядеть такой отчёт, какие данные он должен в себя включать.

2.2. Секретность и закрытость иной законодательной информации для граждан

В статье 124 имеется отсылка к документу Министерства финансов, определяющему форму и содержание бухгалтерской отчётности местных органов власти. В открытом доступе означенного документа нет, но бюджеты в Республике Беларусь верстаются по утверждённому Минфином стандарту, так как это оговорено в Бюджетном Кодексе. Так же в Кодексе оговорено, что и отчёты об исполнении бюджета верстаются по образцу Министерства финансов, но данный образец опять-таки скрыт от общественности и нигде не опубликован.

Глава 3. Системные нарушения принципов формирования местных бюджетов органами власти.

В Бюджетном Кодексе Статья 8 «Принципы бюджетной системы Республики Беларусь» (http://kodeksy.by/byudzhetnyy-kodeks/statya-8) публикует принципы, на которых должны строиться местные бюджеты. К сожалению, нужно признать, что ряд принципов игнорируется и не учитывается при составлении местных бюджетов.

3.1. Нарушение принципа гласности при формировании местных бюджетов.

Формально белорусское законодательство предусматривает полную прозрачность бюджетного процесса: «5. Принцип гласности означает открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотрения и принятия закона о республиканском бюджете на очередной финансовый год, решений местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год, а также опубликование в установленном порядке в средствах массовой информации утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полноту представления информации о ходе исполнения бюджетов (кроме сведений, отнесенных к государственным секретам)».

Тем не менее:

— Установленного порядка для публикации бюджетов в СМИ не существует, он никем и никогда не утверждался.

— Решения местных Советов о бюджете публикуются на официальных веб-сайтах местных исполкомов исключительно по требованию (выбиваются с боем активистами) «Нашего Дома» и очень редко – самостоятельно.

— До сих пор «Наш Дом» борется хотя бы за стопроцентную публикацию местных бюджетов на сайтах (пока хотя бы исполкомов, впоследствии – самих Советов).

— К требованию полноты информации о ходе выполнения бюджетов «Наш Дом» еще даже не приступал, а местные Советы самостоятельно, по своей инициативе такой информации в публичный доступ не дают.

3.2. Нарушение принципа единства.

Принцип единства означает, что единство бюджетной системы Республики Беларусь обеспечивается единой правовой базой, единой денежной системой, единым регулированием бюджетных отношений, единой бюджетной классификацией Республики Беларусь, единством порядка исполнения бюджетов и ведения бухгалтерского учета и отчетности.

К сожалению, единства в публикациях местных бюджетов нет, более того, нет даже единого шаблона опубликованного бюджета.

На сегодняшний день существует как минимум 5 (пять!) вариантов публикации местных бюджетов.

Например, отдельным ворд-файлом бюджеты публикует 7 местных Советов, отдельным пдф-файлом публикует 3 местных Совета, в виде общей ссылки на государственный правовой Интернет-портал pravo.by – 4 местных Совета, в виде прямой гиперссылки на государственный правовой Интернет-портал pravo.by – 7 местных Советов, в виде от дельной страницы – 2 местных Совета.

Мы считаем такой бардак недопустимым.

Посмотрим вариации публикаций местных бюджетов за 2017 год

ПЯТЬ ВАРИАНТОВ РАЗМЕЩЕНИЯ
МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ НА 2017 ГОД
НА САЙТАХ МЕСТНЫХ ИСПОЛКОМОВ

При этом видно, что в каждом конкретном случае всё зависит от ответственности чиновников и желания предоставлять данные населению региона. Хороший пример – Витебская область. На сайте Витебского облисполкома (http://www.vitebsk-region.gov.by) не просто представлена вся бюджетная информация в форме стандартного отчёта, там присутствуют разделы «Исполнение местных бюджетов» (http://www.vitebsk-region.gov.by/ru/new_url_606634817-ru/) и «Бюджет для граждан» (http://www.vitebsk-region.gov.by/ru/bjudzhet-dlja-grazhdan/), в которых бюджетные вопросы изложены красиво и доходчиво для любого жителя региона.

Если посмотреть отчёт по городскому бюджету Минска, как и сам бюджет, то мы видим совершенно иную картину (https://minsk.gov.by/ru/normdoc/3768/). Бюджетные доходы, расходы, источники финансирования и прочие вопросы разбросаны по нескольким приложениям к документу, являясь самостоятельными таблицами. Городского бюджета в виде единой сводной таблицы, пригодной для анализа, нет. Нет и таблицы отчёта по его исполнению. Причём такой подход не меняется год от года. Вот как выглядит бюджет на 2018 год: https://minsk.gov.by/ru/normdoc/4047/.

Что касается городов областного подчинения и районных центров, то тут ситуация несколько хуже. Прежде всего по той причине, что их интернет-сайты создаются и поддерживаются на более низком уровне. Однако и здесь выделяются отдельные города. Например, Бобруйск: его администрация публикует не только отчёт об исполнении бюджета по стандартной форме (http://pravo.by/document/?guid=3961&p0=D918m0088088), причём почему-то не на собственном сайте, а на общегосударственном сайте pravo.by. Городская администрация публикует на своём сайте также выжимку из него (т.н. «бюллетень») в красивой и доходчивой форме слайд-шоу (http://bobruisk.by/data/_quarantine/doc-bobr-by2.pptx). То есть любой гражданин может следить за исполнением бюджета, не погружаясь в дебри бухгалтерских таблиц.

Бюджет Пинска (http://pravo.by/document/?guid=12551&p0=D918b0087720&p1=1) выглядит примерно так же, как бюджет Бобруйска. И на сайте Пинского горисполкома также есть красивое и доходчивое, с картинками, разъяснение того, как исполнялся городской бюджет. Называется «Бюджет для граждан» (http://www.pinsk.gov.by/files/%D0%91%D1%8E%D0%B4%D0%B6%D0%B5%D1%82%20%D0%B4%D0%BB%D1%8F%20%D0%B3%D1%80%D0%B0%D0%B6%D0%B4%D0%B0%D0%BD%202018.pdf).

А вот по Молодечненскому району в отчёте по исполнению бюджета (http://pravo.by/document/?guid=12551&p0=D917n0082186&p1=1&p5=0) смущает большое количество прочерков. Такое впечатление, что бюджет не получал трансфертов от вышестоящих бюджетов, не имеет резервных фондов и не закладывал в планы финансирование, например, судов или капитального строительства. То есть финансовая отчётность выглядит какой-то недоработанной. В любом случае, здесь для компетентного анализа потребуются пояснения от бюджетного комитета райисполкома.

С другой стороны, приятно было увидеть, что Полоцкий районный Совет депутатов в бюджете (http://www.pravo.by/document/?guid=12551&p0=D917v0081148&p1=1) сразу отдельной графой закладывает «Размер и направления профицита районного бюджета». В отчёте по исполнению бюджета тоже есть отдельный раздел о профиците. Хотя, к сожалению, разобраться в нём без пояснений исполкомовского экономиста или бухгалтера практически невозможно.

Оршанский районный бюджет на 2017 год сделан в точности по нормативам Министерства финансов – как и все другие бюджеты. Но отчёт о его исполнении в открытом доступе отсутствует. Как и отчёт об исполнении бюджета за 2016 год. Зато при углублённом исследовании сайта обнаружились бюджеты целого ряда сельских Советов депутатов. Однако всё это – разрозненные бюджеты, которые даны хаотически за несколько минувших лет. Нет единой системы в их подаче, нет более-менее свежих бюджетных данных, нет отчётов по исполнению бюджетов (вообще).

3.3. Не соблюдается принцип эффективности использования бюджетных средств.

К сожалению, при формировании местных бюджетов не ставятся никакие долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные цели, а также отсутствуют индикаторы, по которым можно было бы определить, насколько эффективно тратятся бюджетные средства. Т.е. идет какое-то финансирование в государственные организации без оценки, насколько эффективно и правильно расходуются бюджетные средства. Про индикаторы и оценку местных бюджетов в Бюджетном Кодексе не сказано ни слова.

 

3.4. Не соблюдается принцип ответственности участников бюджетного процесса.

Принцип ответственности участников бюджетного процесса заключается в том, что каждый участник бюджетного процесса несет ответственность за свои действия (бездействие) на каждой стадии бюджетного процесса.

Проблема в том, что в Бюджетном Кодексе не предусмотрена ответственность за нарушение определенного этапа бюджетного процесса. Поскольку не определена ответственность, то этот принцип априори соблюдаться не может – его некому и не для кого соблюдать.

Выводы:

1. Законодательство Беларуси по бюджетам и сам процесс бюджетирования – это практически два параллельных процесса, почти никак между собой не связанных.

2. Законодательство Беларуси по бюджетам – очень запутанное, неструктурированное и нелогичное. Много абстрактных размышлений, но при этом отсутствуют самые важные разделы и пункты.

3. Местные бюджеты в Беларуси формируются, но сам процесс формирования – закрытый, тайный, с неизвестными участниками, скрытый от общественности и от самих депутатов местных Советов депутатов.

4. Местные Советы не заинтересованы развивать частный бизнес или реализовывать цели развития, а заинтересованы в увеличении количества бюджетных организаций как инструмента получения дополнительных денег из вышестоящих бюджетов. Это плодит забюрократизированность, убивает мотивацию в развитии предпринимательскую инициативу на местах и, по сути, делает нагрузку на республиканский бюджет невыносимой.

5. Практически все бюджеты местных Советов депутатов являются дотационными и убыточными.

6. Если «Наш Дом» или иные представители гражданского общества не будут системно требовать прозрачности формирования местных бюджетов и мониторить ситуацию с местными бюджетами в период их исполнения, то сама, по своей инициативе местная власть это делать не будет. Ее полностью устраивает та ситуация, которая сложилась и существует сейчас. В целом, гражданское общество предпринимает мало попыток воздействовать на бюджетные процессы на местном уровне (кроме «Нашего Дома» есть еще разве что отдельные локальные активисты или борцы-одиночки). В частности, это может быть связано с нехваткой в среде локальных гражданских активистов грамотных экономистов и экспертов, способных разобраться в хитросплетениях бюджетных статей.

7. Отсутствие свободных выборов приводит к тому, что в местные Советы депутатов попадают ставленники-«назначенцы» по спискам местных исполкомов, которые не заинтересованы в контроле над формированием и расходами местного бюджета. На практике это означает, что местные депутаты просто голосуют, не вникая, за любой вариант (проект) местного бюджета, подготовленный и предоставленный местным исполкомом.

В результате каждый очередной раз, из года в год, так называемое «обсуждение» местных бюджетов (и отчётов об их исполнении) депутатами местных Советов депутатов разных уровней становится абсолютно рутинной бюрократической процедурой. В постсоветской истории Беларуси просто не было случаев, когда бы местные депутаты не приняли предложенный им местным исполкомом вариант (проект) местного бюджета и, например, отправили его на доработку. Как правило, голосование по бюджетам очень формальное и быстрое, занимает треть или половину рабочего времени одной сессии местного Совета депутатов, которая начинается и завершается в течение одного дня.

Экспертная комиссия МЦГИ «Наш Дом»