История конституционных изменений в постсоветских республиках насчитывает вот уже не одно десятилетие. Большинство тех или иных конституционных правок были вызваны политическими изменениями внутри этих стран. И что характерно, в этих изменениях явно можно проследить две основные тенденции. Первая — и, к сожалению, самая распространенная тенденция связана с необходимостью расширения авторитарных устремлений правящих политических кругов и их лидеров. Вторая тенденция же наоборот, более редкая, тем не менее также прослеживаемая в отдельных странах — она связана с процессами поиска внутриполитического компромисса и укреплением демократических основ государства.
Самым простым примером первой тенденции, как ни печально, является и наша с вами страна.
Так, не успев просуществовать и нескольких лет конституцию Беларуси в 1996 году решили изменить. Правки существенно расширили полномочия президента и фактически ликвидировали принцип разделения власти в государстве. А в 2004 году были сняты ограничения на продление президентских полномочий одним лицом, позволив тогдашнему президенту переизбираться на свою должность неограниченное число раз.
Но президентские сроки продлевались не только в Беларуси — это один из самых популярных приемов авторитарных руководителей постсоветского пространства. Именно благодаря таким правкам Эмомали Рахмон уже десятки лет непрерывно руководят Таджикистаном, а Ильхам Алиев возглавляет Азербайджан. В Казахстане правки конституции позволяли Нурсултану Назарбаеву оставаться у власти с момента распада СССР и вплоть до своего добровольного ухода с занимаемого поста. В Туркменистане в свою очередь Сапармурат Ниязов стал пожизненным президентом и умер на этой должности, а при его преемнике Бердымухамедове президентские сроки были только увеличены.
В 2020 году и Россия последовала за своими “младшими братьями”. Несмотря на то, что долгие годы путинскому режиму удавалось сохранять систему без внесения изменений в основной закон страны, просто устраивая трюки с приемниками и перестановками первых лиц государства местами, все же в прошлом году было принято решение пойти по самому простому и уже привычному для СНГ пути — обнулив сроки для действующего главы государства. Ко всему прочему, еще в 2008 году, эти самые сроки были увеличены по продолжительности с четырех до шести лет.
В Украине также были попытки отдельных президентов расширить свою власть путем внесения правок в конституцию, принятую в 1996 году. Еще в 2000 году по инициативе второго президента страны Леонида Кучмы был проведен референдум, на котором избиратели проголосовали за расширение полномочий главы государства по роспуску парламента и другие изменения, укреплявшие авторитарные тенденции в государстве. Но Верховная рада проигнорировала результаты голосования, и изменения так и не вступили в силу.
После победы в 2010 году на президентских выборах Виктора Януковича Украина вновь попыталась свернуть на путь построения полноценного авторитаризма. Тогда конституционный суд удовлетворил просьбу президента и вернул в действие предыдущую редакцию норм Конституции Украины времен Кучмы, тем самым отменив правки сузившие полномочия президента, принятые после оранжевой революции. Оппозиция тогда заявила, что судьи превысили свои полномочия, ведь вносить изменения в конституцию может только парламент. Верховная Рада в свою очередь за правки Януковича так и не проголосовала.
Окончательно стать полноценным диктатором Янукович попытался уже во время Революции Достоинства 2014 года, когда под нажимом президента провластная фракция в парламенте попыталась провести в жизнь так называемые “законы 16 января” или “законы о диктатуре”. Эксперты тогда высказывали мнение, что Янукович, приняв законы попытался распрощаться с европейским выбором страны и пойти по “беларусско-российскому пути”. Однако, планам несостоявшегося диктатора так и не суждено было сбыться, пришлось спасаться бегством в Россию.
Помимо попыток свернуть на кривую дорожку диктатуры, Украина все эти годы демонстрировала и прямо противоположные тенденции. В частности, вскоре после победы оранжевой революции и на волне всеобщей демократизации 8 декабря 2004 года Верховная Рада приняла пакет изменений в конституцию, которые значительно ограничили полномочия президента в формировании и функционировании правительства, а также в назначении некоторых высших должностных лиц государства. Кроме того, были расширены полномочия парламента и кабинета министров.
Несмотря на это, Янукович попытался отвернуть все назад, но как оказалось ненадолго. Уже после Революции Достоинства парламентско-президентская республика была восстановлена, а 2 июня 2016 года парламент Украины принял изменения в конституцию в части трансформации системы правосудия, которая долгие годы была одной большой проблемой страны. Считалось, что изменения позволят перезапустить судебную систему и очистить судейский корпус от коррупционеров. Это была уже четвертая попытка судебной реформы с целью положить конец практике разных судебных решений по одному и тому же делу, которая процветала в бытность президентства Януковича.
Но не только Украина в своей истории ограничивала полномочия президента в пользу парламента. В Грузии, которая долгие годы была президентской республикой, во время своего второго срока действующий глава государства – Михаил Саакашвили, сам добровольно инициировал передачу своих ключевых полномочий парламенту и правительству.
Тогда многие противники обвиняли Саакашвили, что за риторикой демократизации спрятано его желание пересесть из кресла ослабленного президента в кресло премьера с усиленными конституционными полномочиями. Но лично для Саакашвили эти изменения не принесли никакой практической пользы. Наоборот его партия тогда проиграла выборы и вскоре он вынужден был покинуть страну, став фигурантом уголовного дела. В итоге от конституционных изменений выиграла лишь сама Грузия, где размежевание полномочий между разными ветвями власти не дает скатиться этой стране к банальному авторитаризму.
На практике трюк с пересадкой из кресла президента в кресло премьер-министра попытались провернуть и в Армении, во время второго президентского срока Серж Саргсян. Там был инициирован референдум о переходе к парламентской республике. Саргсян обещал, что не будет пытаться стать премьером, однако незадолго до окончания своих полномочий передумал и был избран главой правительства в лояльном ему парламенте. Этот ход вызвал протесты, и Саргсян ушел в отставку, проведя в премьерском кресле лишь шесть дней. На данный момент бывший президент находится под следствием, а Армения уже сейчас является значительно более демократической страной, чем другие государства СНГ. Она представляет собой парламентскую республику с ответственным перед коллективным законодательным органом правительством.
Еще один пример парламентской республики на постсоветском пространстве – это Молдова, которая является таковой с 2000 года, то есть после внесения соответствующих поправок в конституцию страны. Попытки некоторого отступления от этого принципа произошли в 2016 году, когда на пост президента вступил Игорь Додон, который избирался не парламентом, а всеобщим голосованием. Однако в целом парламентской республикой Молдова остается до настоящего времени, что только способствует соблюдению принципа регулярной сменяемости власти и не приводит к сосредоточению последней в одних руках, в отличие от большинства постсоветских государств.
Таким образом, для постсоветских стран, которые только вступили или вступают на путь демократизации и где еще не построены устойчивые демократические институты, а также не существует устойчивых демократических традиций, из изложенного можно сделать два основных вывода.
Первый заключается в том, что в условиях нарастания авторитарных тенденций, а тем более существующего антидемократического строя, изменения в конституцию, как правило, приводят к еще большему усилению диктаторских устремлений правящих в стране кругов, как это произошло в большинстве постсоветских государств. В свою очередь только в условиях относительной демократизации, когда общество имело заметное влияние на власть и принятие решений, а власть была в большей степени ответственна перед обществом, как это было после двух революций в Украине, проходили более менее удачные попытки изменять конституции. Именно в таких условиях корректировка основного закона приводила скорее к укреплению принципа разделения властей и демократизации государства, чем наоборот.
Второй вывод касается самой конфигурации власти, устанавливаемой в ходе конституционных поправок. Как правило, авторитарные лидеры никогда не идут на сокращение своих полномочий, а наоборот все их изменения направлены на еще большее расширение своей единоличной власти внутри государства. В свою очередь изменения основного закона в сторону расширения полномочий коллективных органов власти, таких как парламент или правительство (в противовес президенту), даже в условиях когда эти изменения направлены на сохранение либо укрепление власти какой-либо политической группы, скорее приводят к усилению политической конкуренции и соответственно демократизации политической системы, как это в итоге случилось в Армении или Грузии.
Отсюда главный вывод: конституции необходимо менять уже после окончательного устранения авторитарного режима, то есть в условиях всеобщей демократизации, а изменения нацеливать на расширение полномочий коллективных органов в ущерб единоличным, всячески укореняя и укрепляя принцип разделения властей, систему сдержек и противовесов, а также законность внутри государства.
Автор: аналитик Петр Жилинский
Материалы по этой теме:
