Экспертная комиссия МЦГИ «Наш Дом» провела анализ положений документа, следуя положениям которого беларуское государство предполагает улучшить положение детей в перспективе ближайших лет. Мы выявили ряд недочетов, которые могут помешать реализации данного плана…

Постановлением Совета Министров Республики Беларусь 22.09.2017 № 710 утвержден программный документ — Национальный план действий по улучшению положения детей и охране их прав на 2017 – 2021 годы (далее Национальный план).

Согласно указанному документу целью Национального плана является обеспечение правовых, организационных и институциональных условий для улучшения положения детей в Республике Беларусь, совершенствование механизмов реализации и охраны их прав.

В рамках данного исследования проведен анализ некоторых положений Национального плана на предмет его действенности по улучшению положения детей и охране их прав.

Реализация права детей на проживание и воспитание в семейном окружении (поддержка семьи и профилактика социального сиротства)

Пункт 64 Национального плана предусматривает дальнейшее развитие семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей раннего возраста и детей с ОПФР.

Не указано, что подразумевается под «дальнейшим развитием». Однако, если проанализировать перечень исполнителей данного мероприятия (Минобразование, облисполкомы, Минский горисполком), то следует сделать вывод, что речь идет лишь об увеличении числа замещающих семей для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. На период 2017-2021 гг. не запланировано совершенствование законодательства Республики Беларусь, регулирующего создание и функционирование семейных форм устройства  детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

В Республике Беларусь такие семейные формы устройства как приемная семья, детский дом семейного типа регулируются двумя разными отраслями права: семейным и трудовым. В результате на практике очень много правовых коллизий, которые разрешаются не в интересах детей.

В настоящий момент природа отношений между органами опеки и попечительства и приемными родителями определена как трудовые, заключен трудовой договор, на эти отношения должно распространяться трудовое законодательство в полном объеме, в частности правила об отпусках, режиме рабочего времени, графике работы, сверхурочном рабочем времени и т.п. Представляется, что подобное «вторжение» в сферу трудового законодательства не соответствует целям создания и существования института приемной семьи.

Как в любой обычной семье не существует отпусков и времени отдыха от исполнения обязанностей родителей, так и для приемной семьи это неприемлемо. Передача на время отпуска приемных детей в иные семьи, в приют противоречит интересам детей.

Кроме того, принятие на себя обязанностей приемных родителей не должно являться безусловным основанием для отказа от выполнения своих прежних или новых обязанностей по трудовому договору по месту работы. Поскольку сейчас действия приемных родителей являются трудовой функцией, то приемному родителю приходится определиться, какое из этих двух занятий будет для него основным местом работы, а какая работа станет работой по совместительству. Например, если считать, что обязанности приемных родителей — это основное место работы, то получается, что работа по другому трудовому договору должна стать работой по совместительству со всеми вытекающими из этого последствиями.

Если наоборот, то неясно, какие обязанности приемного родителя как работника следует выполнять наполовину.

Такой подход есть ограничение правоспособности приемного родителя, и является дополнительным препятствием для создания приемной семьи.

Нельзя не учитывать и тот факт, что наличие нескольких детей поставит приемных родителей или одного из них в такую ситуацию, когда они вынуждены будут отказаться от исполнения трудовых функций, что полностью согласуется с нормальной семейной жизнью, когда женщина-мать, имеющая нескольких детей, вынуждена не работать, чтобы надлежащим образом исполнять свои родительские обязанности.

Выплата приемному родителю заработной платы за его труд по воспитанию приемных детей в некоторой степени компенсирует потери от прекращения им своей трудовой функции.

Кроме того, исполнение своих прежних трудовых обязанностей не ставится в законодательстве в зависимость от принятия на воспитание детей в семью на других основаниях: усыновление (удочерение), опека и попечительство. Непрерывность исполнения родительских обязанностей не должно ставиться под сомнение.

Вполне понятно, что, называя отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства трудовыми, мы тем самым защищаем права приемных родителей в сфере пенсионного обеспечения. Но можно было бы внести соответствующие изменения в пенсионное законодательство, включив приемных родителей в разряд лиц, имеющих право на получение пенсии наравне с лицами, работающими по трудовым или по гражданско-правовым договорам.

Трудовые договоры (контракты) с приемными родителями, родителями-воспитателями заключаются на конкретный срок. Этот срок, как правило, составляет 1 год. По истечению этого срока обе стороны (наниматель и работник) могут не перезаключать договор без объяснения причин.

В такой ситуации права и интересы несовершеннолетних детей не учитываются. По истечению срока трудового договора (контракта) и не перезаключении такого договора на новый срок дети могут быть помещены как в иную семью, так и в интернатное учреждение. То есть, дети-сироты, дети, лишенные родительского попечения постоянно находятся под угрозой «вторичного сиротства».

Смешение разноотраслевых отношений (семейного и трудового) в рамках одного правоотношения для решения вопроса пенсионного обеспечения представляется нерациональным.

Поскольку отношения между приемными родителями и органами опеки и попечительства складываются в рамках семейных отношений как одной из форм воспитания ребенка в семье, то недопустимо говорить об этих отношениях как о трудовых.

Наличие трудового договора (контракта) в указанных отношениях приводит к возникновению принципа «территориальности» при помещении детей-сирот детей, лишенных родительского попечения в замещающие семьи.

Дети сироты, дети, лишенные родительского попечения могут быть помещены в приемные семьи, детские дома семейного типа только на территории своего района. Таким образом, часто возникают ситуации, что есть лица, желающие принять ребенка (детей) в приемную семью в районе, где нет детского интернатного учреждения. При этом в районе, где имеется детское интернатное учреждения отсутствуют лица, желающие принять ребенка (детей) на воспитание в приемную семью. То есть, наличие принципа «территориальности» нарушает право ребенка на семью. Особенно это остро касается детей с ОПРФ.

Требует совершенствования и процедура помещения ребенка (детей) в семью на опеку. Так, в соответствии с п. 4.4 Перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан утв. Указом Президента Республики Беларусь 26 апреля 2010 г. № 200 для принятия решения о назначении опекуном (попечителем)  кандидат в опекуны (попечители) совместно с иными документами обязан предоставить документы, подтверждающие отсутствие у ребенка родителей либо наличие другого основания назначения опеки (попечительства). Однако такие документы лицо не может предоставить в виду их отсутствия у него.  При этом, в соответствии со ст. 17 Закона Республики Беларусь 28 октября 2008 г. № 433-З «Об основах административных процедур» непредоставление необходимых документов является основанием для отказа в принятии заявления лица.

Наличие правовых коллизий не способствует развитию и такой формы семейного устройства.

Таким образом,  развитие семейных форм устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в том числе детей раннего возраста и детей с ОПФР без совершенствования законодательства не приведет к ожидаемому результату. Национальным планом не запланировано внесение изменений и дополнений в законодательство, регулирующее создание и функционирование семейных форм устройства.

Пункт 66 Национального плана предусматривает разработку, утверждение, а также последующий мониторинг исполнения региональных планов реструктуризации и реформирования детских интернатных учреждений, направленных на обеспечение создания условий для передачи детей на воспитание в семьи и создание в учреждениях условий, максимально приближенных к семейным.

В настоящее время интернатным учреждением с условиями, максимально приближенным к семейным, является детская деревня (городок).

Так, в Минском районе существует детская деревня «Истоки», которая была создана в 2009 году. В данной детской деревне работает 21 семья, воспитывающая детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в возрасте от 1 года до 18 лет.

Детская деревня «Истоки». Фото: guo-istoki.by

Считается, что в данном учреждении условия максимально приближены к семейным. Однако, явное несовершенство правового регулирования данной формы устройства детей-сирот, детей, лишенных родительского попечения, не позволяет говорить о максимальной приближенности условий проживания к семейным.

Так, родители-воспитатели не являются законными представителями детей, помещенных к ним на воспитание. Полномочия родителей-воспитателей заключены только в бытовом уходе. Родители-воспитатели, не являясь опекунами (законными представителями детей) обязаны каждое свое действие в отношении детей согласовывать с директором.

То есть, несмотря на желание придать детской деревне видимость семейной формы, полное отсутствие полномочий (кроме бытового ухода) не формируют у детей правильного понимания семьи.

В соответствии с Положением о детском доме, детской деревне (городке) родители воспитатели проживают совместно с детьми. Однако нигде не указано, где «заканчивается» место работы и «начинается» место жительства.

Вопрос важен в плане таких базовых прав как: неприкосновенность жилища, право на личную собственность, право на частную жизнь и т.д.

С родителями-воспитателями заключены трудовые договоры на 1,5 ставки (12 часов) на семью, + 1 (8 часов) ставка на помощника.

12+8 = 20 часов.

В сутках 24 часа. 4 часа которые по факту родители-воспитатели отрабатывают, проживая совместно с детьми  никто не оплачивает.

Наличие трудового срочного договора (контракта) на конкретный срок так же как и наличие таких договоров в приемной семье, детском доме семейного типа допускает возможность прекращения функционирования конкретной семьи только по истечению срока трудового договора (контракта). Для детей-сирот, детей, лишенных родительского попечения это создает угрозу «вторичного сиротства».

Таким образом, создание в учреждениях условий, максимально приближенных к семейным без совершенствования правового регулирования функционирования интернатных учреждений невозможно.  Попытки создать в интернатных учреждениях «условий, максимально приближенных к семейным» окажутся фикциями.

Пункт 67 Национального плана предусматривает проведение мероприятий по совершенствованию системы усыновления и механизма сопровождения семей усыновителей.

Исходя из анализа перечня исполнителей данного мероприятия, также следует, что не предполагается совершенствование правого регулирования процедуры усыновления. При этом для совершенствования процедуры усыновления возможно ее упрощение для  лиц, желающих усыновить своих приемных детей, подопечных, длительный период уже воспитывающихся в семьях кандидатов в усыновители.

Отсутствуют в Национальном плане указания на анализ целесообразности дальнейшего законодательного закрепления права на тайну усыновления. Законодательно закрепленное требование о сохранении тайны усыновления  нарушает право ребенка на получение информации о биологических родителях и родственников, сохранение своей индивидуальности.

Кроме того, в Республике Беларусь не получила достаточного развития процедура дачи согласия родителями на усыновление своих детей. При этом, статья 127 Кодекса Республики Беларусь предусматривает, что для усыновления ребенка необходимо согласие его родителей. Родители могут дать согласие на усыновление ребенка конкретным лицом либо без указания конкретного лица.

Пункт 68 Национального плана предусматривает реализацию мер поддержки семьи для предупреждения и сокращения случаев лишения родительских прав, мер поддержки родителей и опекунов в целях повышения их возможностей для осуществления своих родительских обязанностей

В качестве ожидаемых результатов предусмотрено снижение случаев лишения родительских прав.

В указанном мероприятии отсутствует конкретика, каким образом меры поддержки опекунов должны привести к сокращению случаев лишения родительских прав?

Пунктом 68 Национального плана, а также иными пунктами не предусмотрены мероприятия, направленные на сокращение случаев отобрания детей у родителей, без лишения родительских прав.

Отобрание детей без лишения родительских прав производится в том же порядке, что и лишение родительских прав.

Пункт 72 Национального плана  предусматривает реализацию мер, направленных на совершенствование деятельности органов опеки и попечительства по вопросам защиты прав и законных интересов несовершеннолетних, создание областных, Минского городского социально-педагогических центров.

Однако не предусмотрено установление  ответственности органов опеки за нарушение прав и наилучших интересов ребенка.  Не установлены критерии оценки необоснованного придания ребенку статуса «Нуждающийся в государственной защите». В результате детей отбирают у родителей без веских причин.

Отсутствие законодательно установленной ответственности органа опеки за ущемление наилучших интересов и прав ребенка допускает случаи «вторичного сиротства» по вине должностных лиц. Создание областных, Минского городского социально-педагогических центров указанную проблему не устраняет

Реализация права детей на доступ к справедливому правосудию (профилактика правонарушений несовершеннолетних)

Пункты 84-90 Национального плана предусматривают ряд мер и мероприятий, направленных на совершенствование законодательства и расширение возможностей доступа детей к дружественным условиям участия в уголовном и гражданском процессах; разработку инструкций по вопросам оказания психологической помощи и социально- педагогической поддержки осужденных несовершеннолетних; сопровождения несовершеннолетних, освободившихся из учреждений уголовно- исполнительной системы, вернувшихся из учебно-воспитательных, лечебно-воспитательных учреждений, в целях их дальнейшей социализации, изучение вопроса о необходимости внесения в законодательные акты изменений и дополнений, предусматривающих широкое внедрение восстановительных процедур, способствующих реабилитации и социальной реинтеграции несовершеннолетних правонарушителей и т.д.

Думается, указанное предполагает изучение вопроса о необходимости закрепления медиации в уголовно-правовой сфере в отношении как несовершеннолетних.

Однако, при анализе пункта 88  Национального плана  обнаруживается несогласованность между запланированными мероприятиями и ожидаемым результатом. Так, только «Изучение вопроса о необходимости внесения в законодательные акты изменений и дополнений» не может иметь конечным результатом совершенствование законодательства в области реабилитации и социальной реинтеграции несовершеннолетних правонарушителей. «Изучение вопроса» может повлечь предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство, но не совершенствование законодательства.

Кроме совершенствования законодательства по вопросу «восстановительных процедур, способствующих реабилитации и социальной реинтеграции несовершеннолетних правонарушителей»  необходимо не только дальнейшее изучение, но и совершенствование уголовно-процессуального  законодательства по вопросам:

— профессионального судьи и двух народных заседателей (В настоящее время в Республике Беларусь уголовные дела о преступлениях несовершеннолетних рассматривает коллегия в составе одного профессионального судьи и двух народных заседателей. Особая специализация судей, рассматривающих дела о преступлениях несовершеннолетних, имеющих подготовку не только по вопросам права, но и педагогики, психологии, социологии в Республики Беларусь отсутствует. Народные заседатели, привлекаемые на такие дела,  не имеют специальной профессиональной компетентности)

— конфиденциальности судебного разбирательства по делам несовершеннолетних. (Конфиденциальность судебного разбирательства по делам несовершеннолетних (закрытое судебное разбирательство) не является безусловной и не распространяется на провозглашение приговора. Решение вопроса о проведении закрытого судебного заседания относится к дискреционным полномочиям суда, к его усмотрению);

— участия законных представителей несовершеннолетних лиц в уголовном процессе. (Необходимо закрепление в УПК Республики Беларусь критериев, на основании которых определяются действия законного представителя в интересах и против интересов несовершеннолетнего обвиняемого (подозреваемого).

Заключение

Подводя итог, анализу некоторых положений Национального плана, следует указать, что в указанном плане не запланированы действительно эффективные мероприятия для реализации права детей на проживание и воспитание в семейном окружении (поддержка семьи и профилактика социального сиротства).

Предусмотренные Национальным планом меры и мероприятия направленные на реализацию права детей на проживание и воспитание в семейном окружении представляют собой бюрократическую фикцию.

Следует также отметить недостаточность запланированных мер и мероприятий, направленных на реализацию права детей на доступ к справедливому правосудию (профилактика правонарушений несовершеннолетних).

Экспертная комиссия МЦГИ «Наш Дом»